GM Torres de Cachoeirinha/RS: agosto 2011

A atuação dos guardas municipais
como agentes de trânsito

Por: José Sérgio da Silva Cristóvam

Doutorando
em Direito Administrativo pela UFSC. Mestre em Direito Constitucional pela
UFSC. Especialista em Direito Administrativo pelo CESUSC. Autor do Livro
“Colisões entre princípios constitucionais: razoabilidade, proporcionalidade e
argumentação jurídica” (Curitiba, Juruá Editora, 2006). Professor de Direito
Administrativo da Escola Superior da Magistratura do Estado de Santa Catarina
(ESMESC). Professor de Direito Administrativo da Escola Nacional de
Administração (ENA/Brasil), em convênio com a École Nationale d'Administration
(l'ENA/França). Professor Titular de Ciência Política e Teoria Geral do Estado
e Professor Substituto de Direito Administrativo no Curso de Graduação em
Direito da UNIDAVI, bem como em Cursos de Pós-Graduação em Direito da UNIDAVI,
CESUSC, UNISUL,UNOESC, UnC e diversas outras instituições. Professor em cursos
preparatórios para Concursos Públicos e Exames de Ordem, nas disciplinas de
Direito Constitucional e Direito Administrativo. Membro fundador do Instituto
de Direito Administrativo de Santa Catarina (IDASC). Assessor Jurídico do
Sindicato dos Trabalhadores na Rede Estadual de Ensino de Santa Catarina
(SINTE/SC). Advogado militante na seara do Direito Público, Sócio do Escritório
Cristóvam & Palmeira Advogados Associados S/C.

Não há qualquer
inconstitucionalidade na política legislativa e administrativa representada
pela constituição de Guarda Municipal, com as atribuições de fiscalização de
trânsito.

1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS

O presente ensaio pretende debater a
questão da atuação dos Guardas Municipais como agentes de trânsito, bem como
acerca da constitucionalidade da atividade de polícia de trânsito pela Guarda
Municipal. O tema, que inegavelmente desperta acalorado debate acadêmico e
institucional, traz também enorme interesse prático, na medida em que a questão
relacionada à qualidade e viabilidade do trânsito seguro e ordenado, sobretudo
nos caóticos espaços urbanos, representa matéria de relevante interesse
público, o que justifica, inclusive, a destacada pertinência da análise que se
pretende empreender.

O estudo do tema relacionado à polícia
de trânsito pelas Guardas Municipais levará em consideração o regime
constitucional de regência, estruturado a partir dos contornos do modelo de
Estado constitucional de direito^[01], bem como a análise
infraconstitucional e a jurisprudência ^[02] construída acerca da temática.

Antes do enfrentamento do objeto central
do presente estudo, cabe esclarecer que as reflexões aqui alinhadas decorreram
da atuação processual do autor, na função pública de Curador Especial ^[03] de norma jurídica impugnada, objeto de
ADI perante o Tribunal de Justiça de Santa Catarina (TJSC) ^[04], no caso os artigos
2º, "a" e 4º, IV da Lei Municipal n.

4.144/2004, do Município de São José
(SC).

Segundo a inicial da ADI, os artigos 2º,
"a" e 4º, IV da Lei Municipal n. 4.144/2004, do Município de São José
(SC), estariam eivados de inconstitucionalidade, porquanto atentatórios ao
artigo 107, I, "e" da Constituição Estadual (SC), bem como ao artigo
105 da Constituição Estadual (SC) e ao artigo 144 da Constituição Federal.
Cabe, portanto, a transcrição de tais dispositivos legais e constitucionais:

Lei
Municipal n. 4.144/2004, do Município de São José (SC)

O Prefeito Municipal de São José faz
saber que a Câmara Municipal de Vereadores aprovou e ele sanciona a seguinte
Lei:

(…)

Art.2º. - A Secretaria Municipal de
Segurança e Defesa Social será composta pelos seguintes órgãos:

a) Guarda Municipal: Uniformizada,
devidamente treinada e aparelhada, com o mister de proteger o patrimônio, bens,
serviços e instalações públicas municipais bem como o meio ambiente e exercer
fiscalização do uso de vias urbanas e estradas municipais.

(…)

Art.4º. - A Guarda Municipal além das
atribuições definidas no artigo 2º desta Lei, deverá:

(…)

IV - Autuar os infratores do Código de
Trânsito Brasileiro, no âmbito das atribuições do Município.

Constituição Estadual

Art. 105 - A segurança pública, dever do
Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da
ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos
seguintes órgãos:

I - Polícia Civil;

II - Polícia Militar;

III - Corpo de Bombeiros Militar; e

IV - Instituto Geral de Perícia.

(…)

Art. 107 - À Polícia Militar, órgão
permanente, força auxiliar, reserva do Exército, organizada com base na hierarquia
e na disciplina, subordinada ao Governador do Estado, cabe, nos limites de sua
competência, além de outras atribuições estabelecidas em Lei:

I - exercer a polícia ostensiva
relacionada com:

(…)

e) a guarda e a fiscalização do trânsito
urbano;

Constituição Federal

Art. 144. A segurança pública,
dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a
preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio,
através dos seguintes órgãos:

I - polícia federal;

II - polícia rodoviária
federal;

III - polícia ferroviária
federal;

IV - polícias civis;

V - polícias militares e
corpos de bombeiros militares.

De início, vale registrar que não parece
haver inconstitucionalidade nos artigos 2º, "a" e 4º, IV da Lei
Municipal n. 4.144/2004, do Município de São José (SC), porquanto simplesmente
dispõem acerca da instituição da Guarda Municipal de São José (SC), prevendo
sua competência para promover a autuação de infratores ao Código de Trânsito
Brasileiro (CTB), no âmbito das atribuições do Município, o que não configura,
ao que parece, invasão de atribuições privativas da Polícia Militar (força
policial estadual). Pelo contrário, engendra atribuição constitucional, legal
e, sobretudo, institucional e socialmente cabível aos Municípios.

Ante a realidade brasileira atual, a
questão do trânsito (in)felizmente deixou de ser matéria secundária. Trata-se
de problemática das mais complexas, a exigir políticas públicas adequadas e
eficientes, no sentido de promover a educação no trânsito, a viabilidade da
mobilidade urbana, a diminuição da verdadeira "carnificina das vias
públicas" e o "caos do trânsito urbano".

Neste cenário, infelizmente pintado com
as firmes tintas da inafastável realidade, toma enorme relevo e importância o
estabelecimento de sistemas de controle, fiscalização e, consequentemente,
autuação de infrações de trânsito, mormente no âmbito das vias municipais. Esse
é o claro propósito da política legislativa sob análise, o estabelecimento de
um sistema municipal de controle, fiscalização e autuação de infrações de
trânsito nas vias públicas municipais, o que não, pode, inequivocamente, ser
taxado de inconstitucional.

2. O MODELO DE FEDERALISMO BRASILEIRO
(INTEGRACIONISMO/COOPERAÇÃO) E O TEXTO DO ARTIGO 144, § 8º DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL

Outra questão a ser considerada, quando
da análise da presente temática, refere-se ao modelo de federalismo brasileiro.
Por certo, desde muito antes da Constituição de 1988, mas, sobretudo, a partir
dela, não é mais possível a defesa de um modelo de federalismo dual (dualista),
havendo sim, efetivamente, um sistema federativo fundado na
cooperação/integração entre os entes federados.

Cabe trazer, primeiramente, o escólio de
Bernard Shwartz acerca do "federalismo dualista": "De acordo
com ela, tanto o Governo Federal quanto os governos estaduais tinham destinado
a eles uma área de poder rigidamente definida. Nesta visão, o equilíbrio
apropriado necessário ao funcionamento do sistema federal é assegurado e
mantido pela estrita demarcação da autoridade federal e estadual. Os estados e
a Nação são concebidos como rivais iguais e, a menos que haja uma delimitação
rígida de suas respectivas competências, teme-se que a própria União sofra uma
ruptura em decorrência de sua rivalidade. Isto é verdadeiro especialmente no
que se refere à expansão da autoridade federal" ^[05].

Este, certamente, não é o modelo de
federalismo brasileiro, fundado nas dimensões de integracionismo e cooperação
entre os entes federados, a partir dos parâmetros de autonomia entre os entes
federados, distribuição de competências com base nos âmbitos de interesses
(nacionais/união, regionais/estados, locais/municípios), participação nas
decisões e cooperação.

O federalismo cooperativo é marcado por
"uma mudança dos poderes de decisão nos níveis de governo - federal e
federado - em benefício de um mecanismo, mais ou menos complexo e formalizado,
de negociação e acordo intergovernamental. Com isso, há uma tendência de
redução das políticas que sejam conduzias por um só governo, havendo uma interdependência
e coordenação das atividades governamentais. Esta interdependência e
coordenação têm como base uma decisão voluntária de todos os entes da
federação, não se fundamentando em uma pressão hierárquica" ^[06].

Em vários temas de enorme relevância
para a Sociedade, a Constituição Federal prevê a atuação, em regime de
cooperação, dos entes federados, inclusive com o financiamento de sistemas de
serviços públicos, transferências voluntárias e demais modelos de legislação,
gestão e execução de serviços. Exemplos inequívocos da existência de um marco
constitucional de cooperação entre os entes federados podem ser encontrados, v. g., nas previsões
constitucionais de competências em matéria de saúde (artigos 22, XXIII, 23, II,
24, XII, 30, VII, 194, 195, 196, 198, § 1º e 2º, etc.), educação (artigos 22,
XXIV, 23, V, 24, IX, 30, VI, 205, 211, 212, etc.), meio ambiente (artigos 23,
VI, 24, VI, VII e VIII, 225, etc.).

Claro que, não se pode olvidar, a
competência dos Municípios está prevista para legislar acerca de "assuntos
de interesse local", bem como organizar e prestar os "serviços
públicos de interesse local", conforme o artigo 30, I e V da Constituição
Federal:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre
assuntos de interesse local;

(…)

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de
transporte coletivo, que tem caráter essencial;

Sobre o que se pode entender por
"interesse local", segue o escólio do jurista Michel Temer: "Os
Municípios titularizam competências próprias. Di-lo o art. 30. Tudo o que
disser com a administração própria no que respeite ao seu interesse local.
Caracterizada a matéria como sendo de interesse local só o legislador dela
poderá cuidar. (...) Doutrina e jurisprudência, ao tempo da Constituição
anterior, se pacificaram no dizerem que é peculiar interesse aquele que
predomina o do Município no confronto com os interesses do Estado e da União. Peculiar interessesignifica interesse predominante.
Interesse local é
expressão idêntica a peculiar
interesse" ^[07].

No mesmo sentido, obtempera o sempre
lembrado mestre Hely Lopes Meirelles, para quem "o assunto de
interesse local se caracteriza pela predominância (e não pela exclusividade) do
interesse para o Município, em relação ao do Estado e da União. Isso porque não
há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e
nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância" ^[08].

No caso do exercício de atividades de
polícia, bem como especificamente na estruturação da segurança pública, não foi
outra a decisão constitucional, respaldando novamente o modelo de cooperação,
prevendo a possibilidade de constituição, pelos Municípios, das "Guardas
Municipais":

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

(…)

§ 8º Os Municípios poderão constituir
guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações,
conforme dispuser a lei. (sem destaque no
original)

Portanto, resta inegável que o modelo de
federalismo de cooperação, conforme previsto na Constituição Federal, respalda
a constituição pelos Municípios de Guardas Municipais, inclusive com a
competência de organizar, fiscalizar e, ainda, autuar infrações de trânsito nas
vias públicas municipais, nos termos do artigo 144, § 8º c/c artigo 30, I e IV
da Constituição Federal. No caso, a Guarda Municipal está destinada à proteção
(sentido amplo, organização, fiscalização e atividade de polícia em geral) do
"serviço público de trânsito", de competência municipal, no que toca
ao interesse local (trânsito urbano).

3. A AUTONOMIA MUNICIPAL PARA CONSTITUIR
"GUARDAS MUNICIPAIS" E A DEFINIÇÃO DO SERVIÇO DE ORGANIZAÇÃO E
FISCALIZAÇÃO DO TRÂNSITO COMO SERVIÇO PÚBLICO

Não se pode, quando da análise dos
Municípios e suas competências constitucionais, descuidar do tratamento
constitucional que lhes foi conferido pela Constituição de 1988, alçados que
foram, em todos os seus contornos, ao verdadeiro status de entes federados, autônomos,
juntamente com a União, os Estados e o Distrito Federal. Eis o que prescrevem
os artigos 1º e 18 da Constituição Federal:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do
Distrito Federal,
constitui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos:

(…)

Art. 18. A organização político-administrativa da República
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. (destacou-se)

A definição do Município como ente
federado, logo no primeiro artigo da Constituição, bem como a autonomia
municipal assegurada pela Constituição, não podem, por certo, ser esvaziados,
diminuídos ou desprestigiados para o exercício da atividade hermenêutica,
sobretudo, em situações como a presente, em que uma norma municipal, claramente
respaldada pela ordem constitucional (artigo 30, I e IV e artigo 144, § 8º da
Constituição Federal), tem a pecha da inconstitucionalidade, ao argumento de
que a guarda e a fiscalização do trânsito urbano seria competência exclusiva da
Polícia Militar dos Estados (artigo 107, I, "e" da Constituição
Estadual (SC)). Aceitar tal argumentação corresponde a ferir, mortalmente, o
modelo de federalismo cooperativo claramente insculpido na Constituição
Federal, tornando extrema e perigosamente rarefeita a autonomia dos entes
municipais.

Não se pode negar que, se os Municípios
detêm competência para constituir "Guarda Municipal", para a proteção
(em sentido amplo) dos serviços públicos de interesse local, a competência para
a "fiscalização do trânsito urbano" é inerente a tais conjuntos de
atribuições, sendo, ainda, por via de consequência, inafastável a atribuição de
autuar as infrações de trânsito cometidas nas vias públicas sob a fiscalização
municipal.

Por certo, não há atividade
administrativa de fiscalização (polícia administrativa), desprovida das prerrogativas
de impor sanções (no caso autuar as infrações de trânsito)! Admitir que a
fiscalização administrativa é viável sem a prerrogativa de aplicação de
penalidade (poderes sancionatórios) equivale a defender a possibilidade de vôo
regular às aves, mesmo sem suas asas e plumagem característica!

A caracterização do serviço de
"fiscalização do trânsito urbano" como serviço público não apresenta
maiores dificuldades, nada obstante ser deveras tormentosa a conceituação de
serviço público, estando inclusive sujeito aos influxos do contexto político e
histórico, variando por aspectos espaciais e temporais. Nesse sentido, o
administrativista Marçal Justen Filho defende que "é impossível
formular um conceito genérico de serviço público com aspiração de uma validade
universal. Cada conceito reflete as características de um ordenamento jurídico,
num determinando momento histórico" ^[09].

Nada obstante, pode-se tentar
estabelecer um conceito de serviço público a partir de três aspectos básicos:
material, subjetivo e formal. "Sob o ângulo material ou
objetivo, o serviço público consiste numa atividade de satisfação de
necessidades individuais de natureza essencial. Sob o prisma subjetivo,
trata-se de atuação desenvolvida pelo Estado (ou por quem lhe faça as vezes). No
ângulo formal, configura-se o serviço público pela aplicação do regime jurídico
de direito público" ^[10].

Não é outro o entendimento de Celso
Antônio Bandeira de Mello, para quem serviço público "é toda
atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à
satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos
administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por
si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público" ^[11].

Acerca do regime jurídico constitucional
dos serviços públicos, segue o artigo 175 da Constituição Federal:

Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de
serviços públicos. (sem destaque o
original)

Inegável, por outro lado, que o serviço
de "fiscalização do trânsito urbano" deve ser considerado serviço
público de interesse local, passível, portanto, de execução pelo Município, a
partir da instituição de "Guarda Municipal". Isso, inclusive, é o que
ressai do artigo 112, I, V e X da Constituição Estadual (SC):

Art. 112 - Compete ao Município:

I - legislar sobre assuntos de
interesse local;

(…)

V - organizar e prestar,
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de
interesse local;

(…)

X - constituir guardas municipais destinadas à proteção de
seus bens, serviços e instalações; (sem destaque no
original)

A definição dos serviços relacionados ao
trânsito como serviços públicos, afora sua inolvidável e inquestionável feição,
que se enquadra perfeitamente ao conceito de serviço público assente na
doutrina tradicional, decorre diretamente do disposto no CTB, prevendo,
inclusive, as atribuições dos entes municipais, como será a seguir demonstrado.

4. O SISTEMA DE TRÂNSITO BRASILEIRO E AS
COMPETÊNCIAS DOS MUNICÍPIOS EM MATÉRIA DE TRÂNSITO

Para a confirmação não somente do
conceito de "serviço de fiscalização do trânsito urbano" como serviço
público, mas, inclusive, a competência dos Municípios para o desempenho de tal
atribuição, vale trazer à colação o disposto na Lei Federal n. 9.503/1997
(CTB):

Art. 1º O trânsito de qualquer natureza nas vias terrestres do
território nacional, abertas à circulação, rege-se por este Código.

(…)

§ 2º O trânsito, em condições
seguras, é um direito de todos e dever dos órgãos e entidades componentes do
Sistema Nacional de Trânsito, a estes cabendo, no âmbito das respectivas
competências, adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito.

§ 3º Os órgãos e entidades
componentes do Sistema Nacional de Trânsito respondem, no âmbito das
respectivas competências, objetivamente, por danos causados aos cidadãos em
virtude de ação, omissão ou erro na execução e manutenção de programas,
projetos e serviços que garantam o exercício do direito do trânsito seguro.

(…)

§ 5º Os órgãos e entidades de
trânsito pertencentes ao Sistema Nacional de Trânsito darão prioridade em suas
ações à defesa da vida, nela incluída a preservação da saúde e do meio-ambiente.

Art. 2º São vias terrestres
urbanas e rurais as ruas, as avenidas, os logradouros, os caminhos, as
passagens, as estradas e as rodovias, que terão seu uso regulamentado pelo
órgão ou entidade com circunscrição sobre elas, de acordo com as peculiaridades
locais e as circunstâncias especiais.

(…)

CAPÍTULO II

DO SISTEMA NACIONAL DE TRÂNSITO

Seção I

Disposições Gerais

Art. 5º O Sistema Nacional de
Trânsito é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios que tem por finalidade o exercício das atividades de
planejamento, administração, normatização, pesquisa, registro e licenciamento
de veículos, formação, habilitação e reciclagem de condutores, educação,
engenharia, operação do sistema viário, policiamento, fiscalização, julgamento
de infrações e de recursos e aplicação de penalidades.

(…)

Seção II

Da Composição e da Competência do
Sistema Nacional de Trânsito

Art. 7º Compõem o Sistema
Nacional de Trânsito os seguintes órgãos e entidades:

I - o Conselho Nacional de
Trânsito - CONTRAN, coordenador do Sistema e órgão máximo normativo e
consultivo;

II - os Conselhos Estaduais de
Trânsito - CETRAN e o Conselho de Trânsito do Distrito Federal - CONTRANDIFE,
órgãos normativos, consultivos e coordenadores;

III - os órgãos e entidades executivos
de trânsito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

IV - os órgãos e entidades executivos rodoviários da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

V - a Polícia Rodoviária Federal;

VI - as Polícias Militares dos Estados
e do Distrito Federal; e

VII - as Juntas Administrativas
de Recursos de Infrações - JARI.

Art. 8º Os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios organizarão os respectivos órgãos e entidades executivos de
trânsito e executivos rodoviários, estabelecendo os limites circunscricionais
de suas atuações.

(…)

Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de
trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:

I - cumprir e fazer cumprir a
legislação e as normas de trânsito, no âmbito de suas atribuições;

II - planejar, projetar,
regulamentar e operar o trânsito de veículos, de pedestres e de animais, e
promover o desenvolvimento da circulação e da segurança de ciclistas;

III - implantar, manter e operar
o sistema de sinalização, os dispositivos e os equipamentos de controle viário;

IV - coletar dados estatísticos e
elaborar estudos sobre os acidentes de trânsito e suas causas;

V - estabelecer, em conjunto com
os órgãos de polícia ostensiva de trânsito, as diretrizes para o policiamento
ostensivo de trânsito;

VI - executar a fiscalização de
trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações
de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício
regular do Poder de Polícia de Trânsito;

VII - aplicar as penalidades de
advertência por escrito e multa, por infrações de circulação, estacionamento e
parada previstas neste Código, notificando os infratores e arrecadando as
multas que aplicar;

VIII - fiscalizar, autuar e aplicar
as penalidades e medidas administrativas cabíveis relativas a infrações por
excesso de peso, dimensões e lotação dos veículos, bem como notificar e
arrecadar as multas que aplicar;

IX - fiscalizar o cumprimento da
norma contida no art. 95, aplicando as penalidades e arrecadando as multas nele
previstas;

X - implantar, manter e operar
sistema de estacionamento rotativo pago nas vias;

XI - arrecadar valores
provenientes de estada e remoção de veículos e objetos, e escolta de veículos
de cargas superdimensionadas ou perigosas;

XII - credenciar os serviços de
escolta, fiscalizar e adotar medidas de segurança relativas aos serviços de
remoção de veículos, escolta e transporte de carga indivisível;

XIII - integrar-se a outros
órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito para fins de arrecadação e
compensação de multas impostas na área de sua competência, com vistas à
unificação do licenciamento, à simplificação e à celeridade das transferências
de veículos e de prontuários dos condutores de uma para outra unidade da
Federação;

XIV - implantar as medidas da
Política Nacional de Trânsito e do Programa Nacional de Trânsito;

XV - promover e participar de
projetos e programas de educação e segurança de trânsito de acordo com as
diretrizes estabelecidas pelo CONTRAN;

XVI - planejar e implantar medidas
para redução da circulação de veículos e reorientação do tráfego, com o
objetivo de diminuir a emissão global de poluentes;

XVII - registrar e licenciar, na
forma da legislação, ciclomotores, veículos de tração e propulsão humana e de
tração animal, fiscalizando, autuando, aplicando penalidades e arrecadando
multas decorrentes de infrações;

XVIII - conceder autorização para
conduzir veículos de propulsão humana e de tração animal;

XIX - articular-se com os demais
órgãos do Sistema Nacional de Trânsito no Estado, sob coordenação do respectivo
CETRAN;

XX - fiscalizar o nível de
emissão de poluentes e ruído produzidos pelos veículos automotores ou pela sua
carga, de acordo com o estabelecido no art. 66, além de dar apoio às ações
específicas de órgão ambiental local, quando solicitado;

XXI - vistoriar veículos que
necessitem de autorização especial para transitar e estabelecer os requisitos
técnicos a serem observados para a circulação desses veículos.

(…)

Art. 25. Os órgãos e entidades
executivos do Sistema Nacional de Trânsito poderão celebrar convênio delegando
as atividades previstas neste Código, com vistas à maior eficiência e à
segurança para os usuários da via.

Parágrafo único. Os órgãos e
entidades de trânsito poderão prestar serviços de capacitação técnica,
assessoria e monitoramento das atividades relativas ao trânsito durante prazo a
ser estabelecido entre as partes, com ressarcimento dos custos apropriados.

(…)

Art. 280. Ocorrendo infração
prevista na legislação de trânsito, lavrar-se-á auto de infração, do qual
constará:

I - tipificação da infração;

II - local, data e hora do
cometimento da infração;

III - caracteres da placa de
identificação do veículo, sua marca e espécie, e outros elementos julgados
necessários à sua identificação;

IV - o prontuário do condutor,
sempre que possível;

V - identificação do órgão ou
entidade e da autoridade ou agente autuador ou equipamento que comprovar a
infração;

VI - assinatura do infrator,
sempre que possível, valendo esta como notificação do cometimento da infração.

(…)

§ 4º O agente da autoridade de trânsito competente para
lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista
ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com
jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência. (destacou-se)

O texto do artigo 280, § 4º é expresso
em permitir, inclusive, que o servidor civil, estatutário ou celetista, atue
como agente da autoridade de trânsito.

Para lavrar autos de infração de
trânsito!

Ademais, ante a clara disposição da
legislação específica, não se pode negar que o serviço de "fiscalização do
trânsito" é serviço público de competência municipal, que pode ser
prestado diretamente pelo poder público municipal, mediante a constituição de
"Guarda Municipal", nos exatos termos do artigo 24 do CTB c/c artigo
112, I, V e X da Constituição Estadual e artigo 144, § 8º da Constituição
Federal, não havendo qualquer inconstitucionalidade nos artigos 2º,
"a" e 4º, IV da Lei Municipal n. 4.144/2004, do Município de São José
(SC), nem se cotejado com o artigo 107, I, "e" da Constituição
Estadual (SC), e, muito menos, se contrastado com a ordem constitucional
vigente, a partir do exercício de interpretação sistemática e teleológica da
Constituição.

5. A ANÁLISE DA GUARDA MUNICIPAL SOB A
ÓTICA DO INTERESSE PÚBLICO

Cabem, ainda, algumas considerações da
temática, agora a partir do conceito de interesse público, ou seja, se a
constituição de um órgão municipal de "fiscalização do trânsito
urbano", nada obstante a previsão do artigo 107, I, "e" da
Constituição Estadual (SC), poderia, de alguma forma, atentar contra o
interesse público.

Por certo, não é tarefa fácil definir o
que se deva entender por "interesse público",
havendo quem o defenda como verdadeiro topoi ^[12], um lugar comum (loci), e que por isso mesmo
dispensaria uma definição mais precisa, até para facilitar sua adequada e
eficiente aplicação ^[13].

Discorrendo acerca do tema, Bandeira de
Mello sustenta que o "interesse público deve ser conceituado como o
interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando
considerados em
sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem" ^[14]. (grifos do original)

Aprofundando o debate, Justen Filho
propõe uma conceituação negativa de interesse público, ou seja, a partir
daquilo que não configura o conceito ou com ele se confunde, a fim de chegar
àquilo que poderia ser assim definido. Primeiramente, defende que o interesse
público não se confunde com o interesse do Estado, já que este é sim instrumento
de realização daquele. O interesse público sequer é essencialmente de
titularidade do Estado, já que existem interesses públicos não estatais, como o
caso do chamado terceiro setor. Por outro lado, sob as balizas de uma
Constituição republicana e democrática como a nossa, não se pode entender o
Estado senão como instrumento de satisfação dos interesses públicos, ou seja, a
consecução dos direitos fundamentais, instância última de legitimação da
própria estrutura estatal ^[15].

Da mesma forma, "nenhum
‘interesse público’ se configura como ‘conveniência egoística da administração
pública", já que o chamado interesse secundário ou interesse
da Administração Pública não é público, sendo sequer verdadeiro interesse, mas
mera conveniência circunstancial. Nem se confunde com os interesses do agente
público, que deve pautar suas ações segundo os interesses da coletividade
abstratamente considerada, e não interesses privados e egoísticos. O Estado
"somente está legitimado a atuar para realizar o bem comum e a
satisfação geral" ^[16].

O interesse público também não pode, por
certo, ser qualificado como o interesse da maioria da população, o que
afrontaria sobremaneira ao princípio do Estado democrático de direito,
destruindo e marginalizando os interesses das minorias, em uma perigosa
supremacia ou ditadura dos interesses da maioria, esta quase sempre eventual,
sazonal e manipulável.

O conceito de interesse público, um
conceito jurídico indeterminado ^[17],
não pode ser resumido a uma questão numérica, sob pena de afronta direta e
extremamente perigosa ao princípio do Estado democrático de direito. Não se
trata de um conceito quantitativo, mas sim qualitativo, devendo ser entendido
como o interesse coletivo abstratamente considerado, a partir dos valores
consolidados pelo sistema constitucional. O
interesse público é a expressão dos valores indisponíveis e inarredáveis
assegurados pela Constituição. Não se trata, pois, de buscar o
interesse público (singular), mas os interesses públicos consagrados no texto
constitucional, que inclusive podem se apresentar conflitantes na conformação
do caso concreto, o
que exige necessariamente uma ponderação de valores, a fim que resolver o
conflito entre princípios no problema prático.

Com inteira razão, portanto, está Justen
Filho quando defende que o conceito de interesse público envolve uma questão
ética e não técnica. "Há demandas diretamente relacionadas à
realização de princípios e valores fundamentais, especialmente a dignidade da
pessoa humana... O ponto fundamental é a questão ética, a configuração de um
direito fundamental. Ou seja, o núcleo do direito administrativo não reside no
interesse público, mas nos direitos fundamentais" ^[18].

A satisfação otimizada, ou seja, o grau
máximo de implementação do interesse público surge a partir da satisfação e
implementação dos direitos fundamentais, da concretização da carta de direitos
esculpida na Constituição Federal, e que deve nortear cada ação administrativa,
cada política pública, cada passo do poder público.

Logo, não resta dúvida que as
competências de "fiscalização do trânsito urbano" e "autuação de
infrações ao trânsito" (atividade de polícia), são claros mecanismos
fomentadores da defesa do bem último e maior de todo ser humano: a dignidade humana e a própria
vida.

A carnificina em que se tornou o
trânsito brasileiro deixa extreme de dúvidas que não temos motoristas educados
sob as balizas das práticas de direção defensiva. E pior, a julgar pelos
números veiculados nos órgãos de informação (jornais, televisão e internet),
que infelizmente posicionam Santa Catarina na vergonhosa, alarmante e
lastimável vice-liderança das estatísticas de morte por acidentes de trânsito
(atrás apenas do Estado de Minas Gerais), somos convencidos de que em nosso
Estado a educação no trânsito está longe de ser adequada.

Negar o acerto político, jurídico e
social das competências de polícia de trânsito para as Guardas Municipais,
equivale a dar as costas a uma realidade que nos assombra a cada dia, e mais
fortemente nos finais de semana e feriados. Ficamos como que em compasso de
espera. Toda a segunda-feira e depois de feriados vêm o já esperado (notícia
certa): Saldo de Vítimas do Trânsito – Numero de mortos X, vítimas não fatais
Y. Trata-se de uma triste realidade, que não admite a omissão dos poderes
constituídos.

A política legislativa e administrativa
representada pela constituição de "Guarda Municipal", com as
atribuições de fiscalização de trânsito, é hialina, inescusável, clara e
inconteste: a ordenação,
a organização, a fiscalização e o (consequente) fomento à educação no trânsito.
Essa política, resposta clara à aterradora realidade sangrenta de nossas vias
públicas (muito mais sangrentas e letais que qualquer guerra civil ou guerra
santa da atualidade), não pode, sob qualquer hipótese, receber a pecha de
inconstitucional.

6. A ANÁLISE SOB A ÓTICA DA MÁXIMA DA
RAZOABILIDADE

E ai surge a seguinte questão: qual é o
argumento legítimo para atacar as competências de fiscalização do trânsito
urbano pela "Guarda Municipal"? Qual a justificativa para tachar de
inconstitucional tais atribuições? Simplesmente, não há argumentação razoável
capaz de se contrapor efetivamente à política pública traçada na legislação
acima colacionada.

Primeiro, se há dúvida acerca da
constitucionalidade da medida hostilizada, mesmo assim, deve-se dar prevalência
ao princípio da
presunção de legalidade, legitimidade e constitucionalidade das leis.

Segundo, em nada se mostra atentatório à
razoabilidade a medida ora discutida, porquanto pretende em última análise
defender o bem maior, a vida, fiscalizar e assegurar um trânsito mais seguro,
humano e menos letal.

Conforme é sabido, "até em
razão da vagueza e indeterminação do termo jurídico, não é tarefa fácil
estabelecer um conceito com pretensões de universalidade à máxima da
razoabilidade. Seu conteúdo é bastante mutável e consideravelmente influenciado
pelos padrões culturais da sociedade, variando nos aspectos temporais e
espaciais. Entretanto, ainda que reconhecido seu alto grau de abstração,
deve-se perseguir a instituição de elementos objetivos na caracterização da razoabilidade
dos atos legislativos e administrativos" ^[19]. (sem grifo no
original)

Segundo Luiz Roberto Barroso, o
princípio (máxima) da razoabilidade "é um parâmetro de valoração
dos atos do Poder Público para aferir se eles estão informados pelo valor superior
inerente a todo o ordenamento jurídico: a justiça. Sendo mais fácil de ser
sentido do que conceituado, o princípio se dilui em um conjunto de proposições
que não o libertam de uma dimensão excessivamente subjetiva. É razoável o
que seja conforme à razão, supondo equilíbrio, moderação e harmonia; o que não
seja arbitrário ou caprichoso; o que corresponda ao senso comum, aos valores
vigentes em um dado momento ou lugar" ^[20]. (grifou-se)

Pode-se dizer, por fim, que a "máxima
constitucional da razoabilidade é uma orientação, uma diretiva interpretativa
que permite a aferição acerca da legalidade substancial dos atos
administrativos e legislativos, não o mero controle formalístico. Permite
alcançar o sentido finalístico da norma, a conformidade teleológica entre o ato
praticado e o mandamento normativo. Não a simples legalidade formal, em sentido
estrito, mas a legalidade material, ou melhor, a juridicidade das leis e dos
atos administrativos" ^[21].

Não há qualquer afronta à máxima da
razoabilidade na política legislativa e administrativa representada pela
constituição de "Guarda Municipal", com as atribuições de
fiscalização de trânsito.

7. A ANÁLISE SOB A ÓTICA DA MÁXIMA DA
PROPORCIONALIDADE

Afora o cumprimento ao princípio da
razoabilidade, há que se reconhecer que a medida eleita não se mostra
atentatória à proporcionalidade e suas máximas constitutivas. Cabe, pois, uma
análise em separado de cada uma delas.

7.1 – Máxima da conformidade ou da adequação dos meios
(Geeignetheit)

Cumpre, primeiramente, uma análise
acerca da máxima da
conformidade ou da adequação dos meios, quando estabelece que o "Poder
Público, na prática de seus atos, deve adotar medidas apropriadas ao alcance da
finalidade prevista no mandamento que pretende cumprir. A medida adotada deve
ser pertinente à consecução dos fins previstos na lei. Em outras palavras, a
satisfação do interesse público deve ser buscada segundo meios idôneos,
proporcionais, adequados, exigindo-se a existência de conformidade entre os
meios empregados e os fins inscritos na norma" ^[22].

Segundo José Joaquim Gomes Canotilho, a
exigência de adequação pressupõe a investigação e a prova de que a atividade
administrativa está conforme aos fins justificativos de sua adoção, um controle
da relação de adequação medida-fim. "Este controlo, há muito debatido
relativamente ao poder discricionário e ao poder vinculado da administração,
oferece maiores dificuldades quando se trata de um controlo do fim das leis
dada a liberdade de conformação do legislador" ^[23].

Por outro lado, conforme ensina Luís
Virgílio Afonso da Silva, a jurisprudência alemã não exige que com o meio
empregado seja alcançado o objetivo, mas sim que seja fomentada, promovida a
finalidade visada. Deve-se aferir acerca da conformação entre os meios
utilizados e o possível fomento do objetivo almejado ^[24]. Desta forma, o "controle
dos atos do poder público (poderes legislativo e executivo), que devem atender
à ‘relação de adequação medida-fim’, pressupõe a investigação e prova de sua
aptidão para e sua conformidade com os fins que motivaram a sua adoção" ^[25].

Neste sentido, o "juiz, quando
do controle da proporcionalidade dos atos do Poder Público, deve examinar se o
meio escolhido é idôneo à obtenção do resultado pretendido pela lei, à
satisfação do interesse público. Não deve, entretanto, exigir uma total e
absoluta adequação entre meios e fins, deve sim examinar a conformidade da
medida sob o enfoque negativo, invalidando os atos praticados em descompasso
com os fins pretendidos pela norma que visavam cumprir" ^[26].

Inegável que a medida eleita pelo
legislador municipal mostra-se em tudo adequada e proporcional, pelo que deve
ser reconhecida sua regularidade, legalidade e constitucionalidade.

7.2 – Máxima da exigibilidade ou da necessidade (Erforderlichkeit)

Acerca da máxima da exigibilidade ou da
necessidade (Erforderlichkeit), cabe
asseverar que "compete ao juiz averiguar se a medida tomada pela
Administração ou pelo Poder Legislativo, dentre as aptas à consecução do fim
pretendido, é a que produz menor prejuízo aos cidadãos. Dentre as intervenções
disponíveis deve ser escolhida a menos onerosa, que em menor dimensão restrinja
e limite os direitos fundamentais" ^[27]. A máxima da
necessidade exige que "a medida restritiva seja indispensável para a
conservação do próprio ou de outro direito fundamental e que não possa ser
substituída por outra igualmente eficaz, mas menos gravosa" ^[28].

O controle jurisdicional da necessidade
da providência restritiva deve apurar a possibilidade do Poder Público ter
adotado outra medida, igualmente eficaz e menos desvantajosa à coletividade.
"O pressuposto do princípio da necessidade é que a medida restritiva
seja indispensável para a consecução do próprio ou de outro direito fundamental
e que não possa ser substituída por outra igualmente eficaz, mas menos gravosa" ^[29].

E qual é o instrumento, o mecanismo, a
forma, à disposição do Poder Público capaz de efetivamente contribuir para a
organização no trânsito se não a fiscalização e a sanção às infrações. Alguns
diriam: ora, a propaganda. Os meios de comunicação em massa. E ai vale rebater
da seguinte forma: a propaganda já vem sendo feita, ostensivamente, há vários
anos. Mas não vem alcançando os resultados necessários. O que se pretende com a
atribuição de competências de fiscalização de trânsito para a "Guarda
Municipal" é trazer mais um instrumento potencialmente fomentador de uma
adequada consciência no trânsito, visando minorar os seus efeitos letais e
crescentemente assustadores.

Inequivocamente, a efetiva fiscalização
no trânsito contribuirá para a diminuição das infrações de trânsito, trazendo,
inclusive, o efeito pedagógico típico da atividade fiscalizatória. E neste caso, a medida eleita
mostra-se em tudo necessária e exigível, pelo que não se pode considerá-la
atentatória à máxima da proporcionalidade, na máxima da exigibilidade.

7.3 – Máxima da ponderação ou proporcionalidade em
sentido estrito (Verhältnismässigkeit)

Por fim, vencidas as duas máximas
anteriores, cabe averiguar acerca do cumprimento da máxima da ponderação ou
proporcionalidade em sentido estrito (Verhältnismässigkeit),
pela qual "deve perguntar-se se o resultado obtido com a intervenção é
proporcional à carga coativa da mesma. (…) Meios e fim são colocados em equação
mediante um juízo de ponderação, com o objectivo de se avaliar se o meio
utilizado é ou não desproporcionado em relação ao fim" ^[30].

Aqui, por outro lado, não se pode falar,
propriamente, em restrição de direitos fundamentais ou colisão entre
princípios, mas sim, por outro lado, de efetivação e concretização de direitos
fundamentais, quais sejam, a segurança no trânsito, a defesa da vida e da
dignidade humana, não havendo, ao que parece, carga argumentativa capaz de
respaldar a alegada inconstitucionalidade da política legislativa e
administrativa representada pela constituição de "Guarda Municipal",
com as atribuições de fiscalização de trânsito.

Ante o estabelecimento claro de uma
política pública baseada em uma diretriz que informa todo a Constituição
Federal, bem como a Constituição Estadual e o Código de Trânsito Brasileiro,
não cabe uma intervenção desavisada do Poder Judiciário. Somente seria legítima a
intervenção jurisdicional suspendendo a execução da política pública traçada se
clara à afronta aos princípios constitucionais e aos valores sociais e
políticos respaldados constitucionalmente. Mas esse não parece ser
o caso.

8. OS PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS

Os tribunais pátrios já tiveram a
oportunidade de decidir acerca da presente temática, conforme se apreende do
acórdão da lavra do Desembargador Newton Trisotto, do Egrégio TJSC,datado de
31.08.2010:

Ação Direta de Inconstitucionalidade n.
2008.045151-7, de Laguna

Relator: Des. Newton Trisotto

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -
LEI QUE CRIA E DEFINE ATRIBUIÇÕES DA "GUARDA MUNICIPAL" - PRETENSÃO
JULGADA IMPROCEDENTE.

Não é inconstitucional lei que cria
"guarda municipal" para "proteção do patrimônio, bens e
serviços e instalações públicas municipais, a proteção do meio ambiente e a
fiscalização do uso das vias públicas urbanas e estradas municipais",
conferindo-lhe a atribuição de exercer a "fiscalização do trânsito"
e a "fiscalização ambiental" e poderes para autuar os "infratores
do Código de Trânsito Brasileiro" e os "infratores da
legislação ambiental".

EMENTA ADITIVA

"'1. Aos Promotores de Justiça
não é permitido postular perante os tribunais, salvo para impetrar habeas corpus e mandado de segurança e para
requerer correição parcial (Lei 8.625/93, art. 32, I; ROMS n. 13.568, Min.
Nancy Andrighi; ROMS n. 5.563, Min. Edson Vidigal; ROMS n. 4.730, Min. Cid
Flaquer Scartezzini; ROMS n. 1.456, Min. Jesus Costa Lima). Falta-lhes,
portanto, legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade"
(Voto vencido na ADI n.2006.036548-5).

No mesmo sentido, a decisão do Tribunal
de Justiça de Minas Gerais, conforme se extrai da ementa do julgado daquele
Egrégio Tribunal de Justiça (http://www.tjmg.jus.br):

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI E DECRETO MUNICIPAIS. GUARDA
MUNICIPAL. PODER DE ATUAÇÃO. POLICIAMENTO DO TRÂNSITO E IMPOSIÇÃO DE SANÇÃO
PECUNIÁRIA AOS INFRATORES. POSSIBILIDADE. REPRESENTAÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.

1. Em consonância com o
posicionamento adotado pelo Supremo Tribunal Federal, o Município detém
competência para coibir o estacionamento em locais proibidos, inclusive com
competência para impor multas, ou seja, sanção pecuniária de caráter
administrativo.

2. Não basta só a fiscalização:
uma fiscalização sem sanção não significa nada; do contrário. Ela nem
precisaria existir.

3. Desta forma, a aprovação do
projeto de Lei pelo legislativo local, sancionado pelo Prefeito Municipal, vem
apenas atender a uma realidade do Município de Belo Horizonte.

4. Representação julgada improcedente. V.V.P.

Também, agora a decisão da Terceira
Câmara Cível do Egrégio Tribunal de Justiça do Rio do Janeiro, conforme segue:

ADMINISTRATIVO. GUARDA MUNICIPAL. APLICAÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO.
POSSIBILIDADE. Pretensão anulatória de multa de trânsito aplicada pela Guarda
Municipal, do Rio de Janeiro, com consequente baixa do registro no prontuário.
Julgamento de improcedência. Guarda Municipal cuja criação, sob o regime de
direito privado, se destina, dentre outras atividades, à prestação de serviços
públicos, conceito jurídico que insere a atividade de trânsito e as faculdades
implícitas de fiscalizar e aplicar sanções. Exegese do par. 8., do art. 144, da
CF c/c 173, todos da CRFB. Precedentes do Órgão Especial, deste Sodalício de
Justiça. Sentença que neste sentido apontou, incensurável, desprovimento ao
recurso que pretendia sua reversão. Unânime. (Processo nº 2007.001.02571 de
Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, Terceira Câmara Cível, 03 de Abril de
2007)

Portanto, na esteira das reflexões aqui
alinhadas, conclui-se que não há qualquer inconstitucionalidade na política
legislativa e administrativa representada pela constituição de "Guarda
Municipal", com as atribuições de fiscalização de trânsito, havendo sim a
total compatibilidade da instituição de tais órgãos municiais com atribuições
de polícia de trânsito.

Fonte: http://jus.uol.com.br/revista/texto/19844/a-fiscalizacao-do-transito-pela-guarda-municipal/3

terça-feira, 30 de agosto de 2011

Conduzir bebidas alcóolicas no carro será penalizada com multa.

domingo, 28 de agosto de 2011

Policia Civil captura homicida.

Orçamento da Secretaria de Segurança pro ano de 2012.

sábado, 27 de agosto de 2011

A fiscalização do trânsito pela Guarda Municipal.